2018年地方债务融资增速下降 为民间投资预留更大

2018-04-20 10:43 admin

3月5日,十三届全国人大一次会议开幕,国务院总理李克强作政府工作报告。

过去五年政府工作中,以减税降费为重点的积极财政政策持续发力。在财政收支矛盾较大情况下,着眼“放水养鱼”、增强后劲,我国率先大幅减税降费。其中,以营改增为重点,累计减税超过2万亿元;加上针对小微企业税收优惠、清理各种收费等措施,共减轻市场主体负担3万多亿元。

展望2018年政策安排,积极财政政策的内涵依然丰富。今年赤字率拟按2.6%安排,赤字规模约2.38万亿元。2018年将继续减税降费,包括完善增值税,按照三档并两档方向调整税率水平,重点降低制造业、交通运输等行业税率,提高小规模纳税人年销售额标准等,预计全年再为企业和个人减税8000多亿元;将进一步清理规范行政事业性收费,调低部分政府性基金征收标准,继续阶段性降低企业“五险一金”缴费比例等,这预计全年为市场主体减轻非税负担3000多亿元。

作为防风险的重要领域,2018年要防范化解地方政府债务风险。政府工作报告明确,严禁各类违法违规举债、担保等行为,省级政府对本辖区债务负总责,省级以下地方政府各负其责,积极稳妥处置存量债务,健全规范的地方政府举债融资机制等。

如何看待这系列财政政策安排,2018年财政收入形势以及地方投融资形势如何,财政支出又需要克服哪些难点,带着这些问题,21世纪经济报道记者对全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希进行了专访。

下调赤字率,预留政策空间

《21世纪》:2018年赤字率拟按2.6%安排,相较去年下降了0.4个百分点。赤字率下调,有点超出市场预期。政府工作报告指出,调低赤字率,主要是我国经济稳中向好、财政增收有基础,也为宏观调控留下更多政策空间。如何看待赤字率2.6%的安排?为何要强调为宏观调控预留政策空间?

刘尚希:2018年赤字率目标下调,这并不是趋于保守的财政政策。从全球来看,未来各种不确定性风险很多,需要政策预留空间,这是一种积极的应对。

从财政收入形势来看,2018年依然会延续2017年的状态。当前PPI已由负转正,虽然PPI增速有所回落,但不可能回到负增长的状态——PPI维持正增长,最大主体税种增值税会维持较好增势,企业所得税作为第二大主体税种也有望维持较好增长,即税收收入的增长有基础。在财政收入增长比以往要好的条件下,适当降低赤字率,并不会影响总体赤字规模,又能为未来预留政策空间。

我国未来面临的风险比较多,像老龄化的问题,现在已经有部分省份出现养老金收不抵支的问题,部分可能需要财政加以填补。还有当前债务问题,虽然政府债务风险整体可控,但未来可能出现的一些债务偿付问题,可能也需要财政预留些空间。

2018年地方债务融资空间不大

《21世纪》:不少分析认为,2018年地方债监管维持高压,这可能会影响地方政府投资。现在将赤字率目标下调0.4个百分点,是不是对2018年整体经济形势预期相对乐观?

刘尚希:十九大提出,要推动高质量发展,不要片面追求经济高速增长。2018年政府工作报告提出预期增长6.5%左右,虽然比2017年的实际增长要低一些,但这并不意味着2018年经济增速就是6.5%,2018年实际增速很可能会比6.5%要高。

2018年地方政府投资增长没有太多空间,地方政府现在不可能通过债务融资的方式来实现大规模投资。目前这个条件不允许,地方政府投资增速会慢下来。过去,很多地方投资基数很高,部分省份投资总量规模甚至超过GDP,这意味着政府投资效率在下降。虽然有些项目表面上看有社会效益,但如果这样的投资不能带来地方潜力增长、后劲增强,投资的综合效益不高,这样的投资没必要继续。

2018年通过严控地方违法违规举债融资,让地方政府本身不合理的投资慢下来,这为民间投资增长预留出更大空间。现在毕竟民间投资是大头,占比超过60%,民间投资提升一个点,能比地方政府投资带来更好的效用。政府通过改善营商环境、改善民间投资的预期,可能比政府直接上项目的效果更好。

《21世纪》:这是不是十九大提出“推动高质量发展”之后,政策取向上较大的转向?

刘尚希:现在从中央到地方,都在贯彻十九大精神,怎么符合推动高质量发展的要求,转变发展方式。

这里其实就是要正确处理好政府和市场的关系,要让市场在资源配置上起决定性作用,应该让民间资本有更大发展空间。扩大民间投资,是改革的大方向。政府应该更多在改善营商环境上使劲,而不是在投资上替代市场。政府应该归位,做政府职责范围内的事情,部分公共服务能让社会力量提供或共同提供的,像教育、医疗等民生领域,政府可以为民间资本让出更多空间来。

平稳部分在建项目

《21世纪》:2018年赤字规模虽与2017年持平,但不列入赤字的地方专项债券拟安排1.35万亿元,比去年增加5500亿元。政府工作报告指出,地方专项债券优先支持在建项目平稳建设,合理扩大专项债券使用范围。扩大地方专项债券规模,能起到什么作用?

刘尚希:专项债实际上是一种收益债,类似国外市政收益债,属于资本性支出,需要以项目现金流为担保,只能用于能产生现金流、且现金流能覆盖资本投入的项目上。这类项目是有严格的限定条件,地方需要有相应的项目储备。这个规模不是说想扩大就能扩大的,有些地方分配到专项债的指标,未必能真正用上。

扩大专项债规模有一个用意是避免在建项目的硬着陆。原来以PPP模式、政府购买服务等形成了不少在建项目,2017年清理整顿地方违法违规举债行为,部分在建项目原来的资金难以为继,但部分项目又不能变成烂尾工程,仍需要资金来弥补之前的缺口。

优化税制与减税并行

《21世纪》:政府工作报告提出,将继续完善增值税,按照三档并两档方向调整税率水平,重点降低制造业、交通运输等行业税率等减税政策,有望带来8000亿元减税额度。进一步清理规范行政事业性收费,调低部分政府性基金征收标准等,有望为市场主体带来3000亿元减负规模。2018年减税降费力度仍然较大,这是出于什么考虑?

刘尚希:完善增值税,按照三档简并到两档,重点降低制造业、交通运输业等行业税率等,通过简并税率,完善税制本身,营造更好的税制环境;简并税率肯定是朝着较低税率方向调整,这能带来减税效果,减轻企业负担,激发市场主体活力,为企业转型升级创造条件。另外,针对行业减税还能一定程度上对冲美国等国家减税政策带来的影响。

财政支出要聚力增效

《21世纪》:2018年全国财政支出21万亿元,支出规模进一步加大。政府工作报告指出,当前财政状况出现好转,各级政府仍要坚持过紧日子,执守简朴、力戒浮华,严控一般性支出,把宝贵的资金更多用于为发展增添后劲、为民生雪中送炭。2018年财政支出方面,该注意什么?

刘尚希:财政支出方面,重点就是“聚力增效”。现在财政支出规模越来越大,但仍存在“撒胡椒面”的问题,即资金使用碎片化、资金的重复投入等问题,这严重降低了资金使用绩效。未来要优化支出结构,需要打破项目资金“只增不减”的机制,需要实现资金的整合优化。

很多地方政府会说,各个领域的钱加起来不少,但是地方没法统筹使用。现在每个部门都认为钱多多益善,把花钱当做部门权力,有了钱,进而绞尽脑汁去“找”项目来花钱;而且各个部门花钱形成了“信息孤岛”,都是各花各的钱,一些部门花的钱实际在做同样的事情。要真正实现“把钱花在刀刃上”,需要调整政府部门的职能,还要实现全面的绩效管理。